土地使用权到期后咋办(一)

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楼主 2019-06-04 22:23:03
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灿邦新天地

4月下旬,“温州土地使用权到期”事件持续发酵,在学界及网络引发诸多讨论,截至目前,仍无定论。

据温州日报披露,当地有部分居民的房屋土地证使用年限已经到期,经过向国土部门咨询,如果要续期,需要花费近20万元重新购买土地使用权。

温州市国土资源局土地利用管理处处长张少清解释,由于国家对续期问题没有具体实施细则,他们只能参照国有土地出让的办法,先由第三方评估机构评估土地价格,根据单位地价或折算出楼面地价,算出总的土地出让金,重新签订国有土地使用权出让合同。

此事迅速成为新闻焦点,此后,温州市国土局声称,“土地续期需缴纳高额出让金”系媒体“误读”,但同时表示,温州的做法全部在法律的框架内。

学界对于土地使用权到期后是否续费,以及如何续费的问题也展开了讨论,讨论主要集中于对《物权法》第149条规定的“住宅建设用地使用权期限届满的,自动续期”如何理解。

土地出让制度“后遗症”

此次温州土地使用权到期事件,将上世纪80年代城市土地改革过程中的问题暴露了出来,浙江大学公共管理学院土地管理系副教授汪晖如此认为。

1988年,深圳在全国范围内率先开展了土地所有权与使用权分离,以土地有偿使用转让为主要特征的土地产权制度改革,随后这种模式被推广至全国。

该模式的源头为香港,而香港采取此种做法的原因与自身特定的历史背景相关。

19世纪英国殖民香港期间,香港的土地与英联邦的其他国家一样,属于英王所有,政府只能以出租的方式将土地的使用权租给承租人,租期确定为75年,期满后可再续租75年租约,同时按照新标准支付土地租金,以保证政府可以与承租人一同分享土地升值收益。

之所以学习香港的做法,原国家土地管理局规划司副司长郑振源回忆:“上世纪80年代初期,我国要进行大规模建设但是没有资金来源,香港企业家霍英东向政府建议土地有偿出让,这成为了土地财政的先声。”

目前在温州,20年土地使用权到期的这批土地,恰恰是当年土地改革的产物。

1990年5月19日,国务院宣布建立城镇国有土地使用权出让制度。按照温州市国土局的说法,在政策实行初期,为了顺利推进国有土地使用权出让,居住用地在不超过最高年限的前提下,按20年到70年分成几档,由受让方自行选择,并办理出让手续,交纳相应的土地出让金。

温州国土局解释称,分档的初衷是为了顾及市民的经济承受能力。

反观当时的土地改革,汪晖指出:“1997年对港英政府来说是大限,所以其在香港实行有期限使用权。这是殖民者在殖民地实行的土地制度,并不适合主权国家。”

但在当时,土地改革并无先例可循,郑振源表示:“政府也是在摸着石头过河。”

同一时期,欧美多数国家实施土地私有制,可在地产市场自由买卖,价格由市场的供求关系决定。但早在1982年全国人大通过修订的宪法,第10条就规定“城市的土地属于国家所有”。

在当时的政治、经济背景下,香港模式似乎是最现实的选择。

据郑振源介绍,改革开放后出现外企、私企等多种经济成分,对于这些企业,国家不能无偿划拨土地,因此在维持土地公有制的前提下,只能采取收取土地出让金的办法,而这种方法经过法律固化,涵盖了住宅建设用地。

温州房屋土地使用权到期并非首个案例,全国范围内短期出让引发的后续问题已显露。在深圳,1980年开始建设的国商大厦是全国第一栋商用写字楼,土地使用权只有20年,到2001年12月31日截止。

2004年,深圳出台《深圳到期房产续期若干规定》,对这一“历史遗留问题”进行了解释:到期房地产,业主需继续使用该土地的,在不改变用途的情况下,按有偿使用土地的原则,延长土地使用年期,在剩余年期(国家规定的最长使用年期减去已使用年期)范围内约定年期的,补缴地价数额为公告基准地价的35%,并按约定年期一次性支付。到期不办理续期或申请未获准,则原有土地使用权无偿收回。

此外,青岛同样出现了20年使用权的情况,采取的解决方法是以区域过去一年的平均地价为计算标准,以基准地价的60%补交土地出让金。

与温州不同,深圳与青岛都得以“平稳过渡”,究其原因,深圳、青岛续期收费依据的是当地的公告基准地价,而温州提出的是市场评估地价,其续期费用远超深圳、青岛,从而引发关注,并使公众关心70年使用权到期后将如何处理等一系列问题。

但是综合深圳与青岛的做法,不难发现地方政府续期缴费的法律依据均是《城市房地产管理法》,并非《物权法》。对此,苏州大学王健法学院副教授程雪阳指出,《物权法》是上位法,且相较《城市房地产管理法》是新法,相关行为应遵循《物权法》的规定。

郑振源认为,深圳、青岛的做法并没有报请全国人大常委会批准,因此“不应被认可。”但对于《物权法》第149条“自动续期”的规定,多名研究土地制度的学者表示,这一条款对续期是否缴费、续多长时间表述模糊。

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